目前这一改革已在全国悄悄的推开：北京市目前已放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织的登记审批，这四类社会组织无须挂靠主管单位，可直接到民政部门登记[9]。
[28]行政承诺作出（发布或通知相对人）时，对行政机关有拘束力，此时，承诺具有外部效力。一种观点以设立义务的特性为出发点，认为许诺具有处理性，属于行政行为（此语境下应为行政处理，或称行政处分，下同——笔者注）。
显然以上两种活动都是宣示性的，其中第二个事例的政治意味最浓厚，第一个事例的内容过于宽泛，并没有具体的自我拘束的内容，而且组织部并不是行政主体，所以它们根本不可能是行政承诺。3.有利于维护行政法的基本原则 上文所说的诚实信用原则和信赖保护原则是行政法的基本原则，比例原则、依法行政原则同样是其基本原则。[40]事实信息的提供也有可能是行政处罚，须具体问题具体分析。（一）型式化的内容 在基础学习中，与型式化相关、影响较大的是行政行为模式。作为行政处分之一种的特定范围的多数人或可确定范围的多数人一般处分是具体、个别（或普通）的规制。
[32]叶建明：《行政承诺研究》，中国政法大学2006年硕士论文，第24页。在缺乏行政承诺型式化等理论支持之前，最高人民法院将其作为案由要求下级法院提供相关救济，恐怕会造成盲人瞎马临渊池的结果。[28]研究者的意见也在此分裂：一些倾向于对行政裁量实施更严格司法审查（从而更少遵从）的评论者，声称该判决所代表的弱版本禁止授权原理对论战双方都应当具有吸引力。
它与ATA案的区别只在于：这里的行政机关不是环保署而是劳动部长。只是同样出于对普遍问题的关注，本文并未止步于在美国公法规范主义传统之内理解ATA案应当如何处理，还以一种功能主义的视角，揭示了审查授权可理解性与审查裁量合理性两种路径的可替代性和差异，并在一定程度上超越了美国既定规范的限制，开放讨论了其他可能性。[51]ATA案中，哥伦比亚法院之所以想借禁止授权原理这一旧瓶来装新酒，在很大程度上恐怕就是为了给这种发号施令的权力提供一种表面上似乎说得过去的合法性来源。第三，这违背了三权分立下各政府部分的制度角色。
二、禁止授权与可理解性审查 （一）ATA案中的授权问题 ATA案件在美国行政法理论与实务界都引起高度关注，如一些评论者所言，该案不仅震惊了整个环境共同体， [9]还震惊了整个行政法世界。[33] ATA2的判决第1部分结尾。
三、行政裁量与合理性审查 （一）谢弗林遵从被忽略的前提 1984年谢弗林案[25]确立了一种被称为谢弗林遵从（Chevron Deference）的司法审查立场：当制定法沉默或含糊不清时，行政机关提供的解释只要是合理的，法院就应当遵从。戴维斯赞赏行政机关制定规章的活动，认为这是现代政府最伟大的一项发明。而立法机关和司法机关的制度角色、组织方式、运作机制以及可用资源均有差别，相应地立法机关只能以规范先定方式、而司法机关只能以事后监督方式实施对行政裁量的制约。两相比较，后者是更具冒犯性的权力。
它并没有判决《清洁大气法》授权环保署制定NAAQS的相关条款因过于宽泛而违宪无效。就此而言，透过ATA案，我们可以很好地观察和思考：面对风险规制的现实需求，当代美国公法学说与实践在努力实现对行政裁量的法律控制方面作出了何种新的尝试。对于成功的风险规制而言，回答后面这些问题也同样很关键。风险规制者直接遭遇这些问题，法院却往往出于一种对科学和确定性抱有不切实际的迷信，对这些至并重要问题视而不见。
引文中原引用部分分别来自：American Power Light Co. v. SEC, 329 U.S. 90, 104 (1946)，Chevron U.S.A. Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837, 866 (1984). [34] ATA 3，第2部分。但禁止授权原理并不认为国会完全不能授出任何权力：真正的区分在于：授予一种制定法律的权力与授予一种执行法律的职权或裁量权。
这种经过授权的规章具有决定性的份量（controlling weigh），除非它们是恣意专断的、或者明显违背了法律。但是，在理论研究的层面的思考却不会因此而停步，因为推动法院作出前述大胆突破的，并不是法官个人的奇思异想，甚至也不是围绕ATA案的环保主义或保守主义（或自由至上主义）意识形态之争，而是在法律争论中未被直接提及、在事实上却无可回避的风险规制现实。
也可参见，Edward W. Warren, Comment on ATA, 3 Administrative Law Practice Group Newsletter, Summer 1999. [49] [美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第70、251页。这也说明了法院对于完成现代社会规制任务所需要的专业知识的意识：是环保署而非法院，才是大气污染治理这类风险规制事务的行家，法院应当将这类政策判断事务交由行政机关裁量。也就是说，法院将行政机关是否为自己制定出限定裁量权的明确标准，作为判断制定法对该裁量权的授予是否满足可理解性要求的考虑因素之一了。See David S. Caudill, Images of Expertise: Converging Discourses On The Use And Abuse Of Science In Massachusetts v. EPA, 18 Vill. Envtl. L.J. (2007). [63] 同注10，第68页。从ATA案后来的发展来看，似乎被当作多余的话而加进ATA2的判决的这段话，出其不意地变成了上诉法院的一个许诺：当最高法院的判决确认了，ATA案中《清洁大气法》对环保署的授权是合宪的授权，而此授权所附指导所授权力行使的标准，虽然在最高法院看来已经满足了授权的明确性要求，但显然给行政机关留下了较大的裁量余地时，上诉法院在重审被发回的ATA案时，不得不兑现了自己的诺言：即使证据表明存在其他同样合理、或许更合理的选择，也要与谢弗林案所代表的司法立场保持一致，遵从环保署在制定国标时作出的合理裁量，因为法院认为其任务是有限的，是去探明（环保署）行政长官所作选择是否合理，是否得到了案卷的支持，只要行政行为‘提出了合理的根据，我们就假定它是有效的。[27] 在很长时间里，论者提及谢弗林案，往往只谈论遵从和两步走方案，而较少提及此种遵从和两步走方案的前述默认前提，而ATA案的相关争论显示，对这一前提的忽略事实上已经造成了不必要的观念混淆。
正是在这里，ATA案判决实现了突破：传统上禁止授权原理所包含的可理解性要求，指向的义务人是授出权力的国会。在这种情况下，环保署所作的现实选择，即在综合权衡不同浓度水平可能的风险后果严重性大小以及风险发生的概率基础上确定可接受的风险水平，看上去就是相当合理的。
两种进路之间的另一明显区别是，法院所运用的司法审查标准不同。[14]这违背了禁止授权原理的可理解性要求，从而属于违宪的授权。
[64] 借用费雪的表达，同注54，第139-147页。[26]虽然不那么直接，但此案的判决事实上假定了明示或默示授权已经存在。
事实上，两案所涉及的授权法措辞宽泛程度也不相上下。环保署自己的说明，见NAAQS，同注55，第 38863页。说ATA案在一定程度上认识到了当代风险规制无法避免的现实，是因为哥伦比亚法院虽然诉诸禁止授权原理，却并没有回到1935年。而并没有人会主张零风险标准，所以，环保署似乎只能选择最后一种。
这些方法看起来，的确都是可一般适用的、体现了确定性追求（determinate enough）的原则。如果法院认定国会对争议问题并没有作出明确规定，就进入第二步：审查行政机关对系争问题的回答是否属于法律可接受的解释？ 然而，谢弗林案的判决，开始于一个假定的前提：制定法的授权（无论是明示还是默示的）是既定的和不成问题的。
对美国货运协会案的思考可揭示，美国公法上通过司法审查规范行政裁量权的两种传统进路，即审查授权的可理解性与审查裁量的合理性，在功能上可以相互替代，同时也并未排除他种可能。从限制行政裁量权的制度效果而言，两种进路也有殊途同归的效应：[37]从裁量权的行使入手认定专断、任意、不合理地滥用裁量违法，将直接促使行政机关注意裁量的合理性，避免专断、任意和滥用裁量权。
前者是不能做的，对后者则不存在有力的反对。布雷耶法官在附议意见中间接论证而孙斯坦在评论文章中直接倡议的成本-收益分析进路等。
ATA案中，哥伦比亚法院虽然一再声明自己区分了授权可理解性问题与裁量合理性问题，但其对案件的具体处理的确在一定程度上混淆了宪法与行政法两个不同的层面。而按照本案判决中包含的上述法理，所有这些制定法都可能因为相应的规制机关未能给自己设定裁量标准，就被法院判定为违宪。[26] Chevron，同上注，第275页。这种突破对风险规制实践的潜在影响是广泛而深刻的，因为不只在如水污染防治、有毒物品管制等与大气污染防治相邻的环保领域，而且在职业保护、交通安全、食品药品许可等几乎所有风险规制领域，都存在类似的宽泛授权。
[44]多数法官的选择却是，一面基于禁止授权原则认定制定法授权未满足可理解性要求，一面又似乎基于对行政裁量的尊重，将本案发回了行政机关要求其重新作出解释。[60]环保署从科学工作人员那里获得的信息是：浓度水平与对人体健康的影响之间的关联是一个连续统（continuum）。
结语 禁止授权原理旨在保证民主国家里重要问题由立法机关掌控，次要问题则可发布一般规定，将权力交给那些在此一般规定之下填补细节者。明显的一个不同就是，这两种进路处理的焦点问题传统上属于不同的部门法领域。
既有的科学研究并不能帮助环保机关找到一个浓度水平：凡在该水平之下，对人体健康就无害，而在该水平之上，对人体健康就有害。所以，相比ATA案发生的其他背景，本文更多注意到该案背后与行政裁量权增长趋势不可扼制相关的背景，即风险社会对行政规制裁量权的现实需求以及风险规制实践不得不决策于不确定性之中的现实特性。
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